Análisis del IPE revela que la caída de los ingresos corrientes de gobierno general responden a la reducción de los términos de intercambio, la evasión del IGV y medidas tributarias
Según el
último reporte de inflación del Banco Central de Reserva (BCR), los ingresos corrientes del gobierno general habrían
sido de 18,1% del PBI en el 2017. Ello significa una reducción de 4,9 puntos
porcentuales durante los últimos cinco años (fueron el equivalente a 22,8% del
PBI en el 2012) y representa el nivel más bajo desde el 2002.
Los menores ingresos fiscales significan un riesgo en la medida que son el
sustento de la capacidad del Estado para proveer servicios básicos e iniciar y
sostener reformas. La caída de los términos de intercambio, la mayor evasión
fiscal y las medidas tributarias de los últimos años explicarían hasta tres
cuartas partes de la caída.
TÉRMINOS
DE INTERCAMBIO
El principal factor de la reducción de los ingresos corrientes en los últimos años ha sido la caída de los términos de intercambio (la relación de precios entre nuestras exportaciones e importaciones). El BCR estima que los menores precios de commodities resultaron en una pérdida de ingresos corrientes de 2,2% del PBI entre el 2012 y el 2017, lo que representa cerca de la mitad de la reducción de los ingresos corrientes en el mismo período. El deterioro de los términos de intercambio entre el 2011 y el 2016 fue el más prolongado desde el período 1989-1993. Los precios internacionales del cobre y el oro, los principales productos de exportación, se redujeron en 44,9% y 20,5%, respectivamente.
El principal factor de la reducción de los ingresos corrientes en los últimos años ha sido la caída de los términos de intercambio (la relación de precios entre nuestras exportaciones e importaciones). El BCR estima que los menores precios de commodities resultaron en una pérdida de ingresos corrientes de 2,2% del PBI entre el 2012 y el 2017, lo que representa cerca de la mitad de la reducción de los ingresos corrientes en el mismo período. El deterioro de los términos de intercambio entre el 2011 y el 2016 fue el más prolongado desde el período 1989-1993. Los precios internacionales del cobre y el oro, los principales productos de exportación, se redujeron en 44,9% y 20,5%, respectivamente.
La disminución de los precios de commodities impactó
negativamente sobre los ingresos corrientes a través de la caída de las
utilidades de empresas mineras y petroleras. Como resultado, la recaudación
proveniente del sector minero –que incluye Impuesto a la Renta (IR) de tercera
categoría, regalías y los gravámenes e impuestos especiales a la minería– cayó
77,8% entre el 2011 y el 2016. Asimismo, el sector pasó de representar 33,3%
del total de IR de tercera categoría en el 2011 a 4,5% en el 2016.
No obstante, ello no representa una menor presión fiscal sobre
la utilidad de las empresas mineras. Según estimaciones del IPE, el total de
contribuciones de una empresa minera en términos de su utilidad imponible no se
redujo durante los años de caída de los precios.
EVASIÓN
DEL IGV
El aumento de la evasión del Impuesto General a las Ventas (IGV) de 0,9% del PBI durante los últimos cinco años explicaría casi la quinta parte de la disminución de los ingresos corrientes durante ese período. Según Víctor Shiguiyama, superintendente de la Sunat, la evasión del IGV, medida como el porcentaje no recaudado del potencial estimado, aumentó en casi tres puntos porcentuales durante los últimos cinco años, al pasar de 32,7% en el 2012 a 35,9% en el 2016. Para poner las cifras en contexto, la evasión en Chile asciende a 21% y el promedio en Europa es de solo 15%.
El aumento de la evasión del Impuesto General a las Ventas (IGV) de 0,9% del PBI durante los últimos cinco años explicaría casi la quinta parte de la disminución de los ingresos corrientes durante ese período. Según Víctor Shiguiyama, superintendente de la Sunat, la evasión del IGV, medida como el porcentaje no recaudado del potencial estimado, aumentó en casi tres puntos porcentuales durante los últimos cinco años, al pasar de 32,7% en el 2012 a 35,9% en el 2016. Para poner las cifras en contexto, la evasión en Chile asciende a 21% y el promedio en Europa es de solo 15%.
Según información de la Sunat, la evasión del IGV ascendió a
casi S/23 mil millones para el 2016. Si se le añade el incumplimiento del
Impuesto a la Renta (S/35 mil millones), la evasión total del 2016 ascendería a
S/58 mil millones, cerca de la tercera parte del presupuesto público total para
el 2018 (S/157 mil millones). Según estimaciones de la Sunat, si la evasión
total se redujese en un quinto –es decir, a niveles similares a los registrados
durante el 2007 y el 2008–, los ingresos corrientes del gobierno general
podrían incrementarse en hasta S/10 mil millones (1,5% del PBI). Este monto
resulta equivalente al presupuesto total del Ministerio de Salud en el 2018.
MEDIDAS
TRIBUTARIAS
Las medidas tributarias aplicadas desde el 2012 para estimular la economía y fomentar la formalización habrían tenido un costo total estimado de 0,5% del PBI sobre los ingresos fiscales. Ese costo incluye los mayores ingresos transitorios –estimados en 0,3% del PBI– asociados al régimen especial para la repatriación de capitales. Sin esos ingresos, el costo de las medidas tributarias hubiera aumentado hasta 0,8% del PBI, lo que hubiera explicado casi la quinta parte de la caída en la recaudación desde el 2012.
Las medidas tributarias aplicadas desde el 2012 para estimular la economía y fomentar la formalización habrían tenido un costo total estimado de 0,5% del PBI sobre los ingresos fiscales. Ese costo incluye los mayores ingresos transitorios –estimados en 0,3% del PBI– asociados al régimen especial para la repatriación de capitales. Sin esos ingresos, el costo de las medidas tributarias hubiera aumentado hasta 0,8% del PBI, lo que hubiera explicado casi la quinta parte de la caída en la recaudación desde el 2012.
Entre las medidas, se encuentra la reducción de las tasas de
Impuesto a la Renta de personas naturales y de tercera categoría, y el
incremento de la tasa de impuesto a los dividendos en el 2014. Estos cambios
buscaban reactivar la economía, promover la inversión, e incrementar la
competitividad, y costaron S/2,8 mil millones (0,4% del PBI), según un estudio
publicado en el BCR en el 2016. Ese informe, además, indica que las reformas
tributarias de los últimos 25 años han generado beneficios sobre la actividad
económica que no compensaron la menor recaudación.
Con el fin de fomentar la formalización, a finales del 2016 se
creó el régimen MYPE Tributario, que implica una tasa impositiva de 10% sobre
las primeras 15 UIT de utilidades, mientras que la tasa del régimen general es
de 29,5%. Según el economista Luis Alberto Arias, el costo permanente de esa
reforma es de 0,4% del PBI.
Adicionalmente, en octubre del 2016, el Congreso aprobó el IGV
justo, que permite a las mypes postergar el pago del impuesto por tres meses.
El costo estimado de esta medida sobre la recaudación es de 0,02% del PBI,
según el MEF.
OTROS
FACTORES NEGATIVOS
La reducción del saldo de la devolución de impuestos significó una reducción de los ingresos por 0,4% del PBI entre el 2012 y el 2017.
La reducción del saldo de la devolución de impuestos significó una reducción de los ingresos por 0,4% del PBI entre el 2012 y el 2017.
Este hecho es atribuible, en gran medida, a dos factores. Por un
lado, desde el 2016, las solicitudes de devolución se resuelven de manera más
eficiente. Por ejemplo, las solicitudes de devolución de los exportadores que
se resuelven en cinco días pasaron de 78% en el 2015 a 90% en el 2016. Por otro
lado, a partir del 2016, las devoluciones a empresas del sector minería e
hidrocarburos superaron a aquellas registradas en años anteriores. La ejecución
de grandes proyectos de inversión propició la devolución del IGV que grava las
adquisiciones de sus activos.
Finalmente, la desaceleración económica redujo en 0,3% del PBI
los ingresos fiscales. Esto, según un estudio del Fondo Monetario Internacional
(FMI), se debe a que los ingresos públicos del Perú siguen de cerca el ciclo
económico, que depende significativamente del precio de los commodities.
(*) Este artículo fue elaborado por el Instituto Peruano de
Economía (IPE)
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